2018年是中国改革开放40周年，40年中国发生了翻天覆地的变化，但改革远未完成，回顾历史，有利于我们更好着眼未来。

改革40年的中国经济变化和主要进展

1977年改革前一年，中国人均GDP按当时汇率折算是198美元，2017年为8836美元。如果用人民币不变价格衡量，人均GDP增长了25倍。用美元不变价格衡量，增长15倍。1977年人民币对美元的官方汇率是1.7：1，当时人民币是高估的，实际上高估15倍。总体上，改革期间中国经济经历了翻天覆地的变化。

1977年中国的城镇化率只有17.5%，即80%以上中国居民是农民，而且当时农民的生活状况很差。2017年城镇化率58.5%，农村居民下降到少一半。

关于贫困人口，按2010年的贫困线标准（不变价格人均2300元人民币），1978年农村贫困人口占到97.5%，当时的农村人口几乎都是贫困人口。2016年这个比例下降到了7.3%，90%以上的农村人口脱贫了。

总括起来，改革开放40年的主要进展包括以下几方面：

第一，从低效率的计划经济转向效率更高的市场经济，总体上中国可以说是市场经济国家了。

第二，从封闭转向了开放。改革前中国对外贸易非常少，既没有对外投资，也没有外来投资，和世界经济几乎是不连通的，人员和世界各地之间也几乎是不交往的，现在变成了一个总体上开放的经济。

第三，从过去的国有经济一统天下转变为混合所有制经济，实际上民营经济已经占了一大半。改革开放前，农业以外基本上是国有经济，在工业产出中，1977年国有企业占比77%，其余部分是集体所有制企业。现在这个比例倒过来了，2017年非国有经济占工业企业主营业务收入的比重已达78%，国有控股企业只占22%。

第四，建立了社会保障体系。改革以前国有企事业单位职工和党政机关工作人员是有保障的，基本上是终身就业，看病可以报销，退休后可以领养老金。但这些保障其他城乡劳动者和居民都不能享受。农民更不用说了，生老病死完全是自己的事情。现在无论是城镇还是农村，基本上有了全面的社会保障体系。农村有低保、养老保险、新农合（合作医疗），保障程度较低，但是基本上都能够享受。现在的主要缺口是农村进城务工人员。

中国的改革道路当然也不是十全十美，在改革中出现了很多问题。改革期间收入差距在不断扩大，而且在很长一段时间腐败盛行，这种情况只在最近几年有所改变。经济体制改革仍然是不完整的，有些改革可以说向后推了。

改革全面展开的80年代和进一步推进的90年代

上世纪80年代是改革全面进行的时期，主要改革内容包括：

第一是农村改革，实行了家庭联产承包或者叫包产到户，废除了原来人民公社一大二公的低效率体制，恢复了农户个体经营的方式。这个改革取得了很大的成功。

第二项改革是对外开放。1980年建立四个经济特区，吸引外资，逐步开放自由贸易。80年代中期把特区的一部分政策扩大到天津、上海等十四个沿海开放城市，随后逐步把这些开放政策推向全国。

第三是取消限制性政策促使乡镇企业迅速发展。开始时乡镇企业都是集体所有制，随着发展，渐渐出现了很多个体经营者和私营企业。这些企业的发展填补了市场空缺，打破了原来国有经济一统天下的局面。

第四是国有企业改革。1978年，四川省率先推行国有企业扩大自主权试点，从几家企业开始，给了企业几项自主权，试验很成功。四川的试点随后扩大到全国6000家企业试点，再后来扩大到所有的国有企业。

第五是促进了城市化。过去城乡之间是隔离的，城乡居民两种户口，农民不能随便进城市，改革期间开始允许农民工进城打工，逐步开启了城市化的道路。

第六是双轨制价格改革。随着市场导向经济部分的发展，市场价格调节的范围逐步扩大，政府定价的范围逐步缩小，通过这种双轨制的方式基本平稳地过渡到市场价格占主体地位。

第七是财税体制改革。为了调动地方政府发展经济的积极性，上世纪80年代初实行了叫做“财政分灶吃饭”的改革。1983~1984年又实行了两步利改税，从过去全部企业利润上交政府变成了交所得税，税后部分归企业支配。后来又经过几次调整，使各类企业税负均等化，税制基本上和市场经济国家相衔接了。

第八是金融体制改革。上世纪80年代初已经有工、农、中、建四大银行了，但起初是严格按业务领域分工的，每家银行在自己的领域都具有垄断地位，其后逐渐允许商业银行间业务交叉、有限竞争。再以后各地方商业银行都出现了，外资银行也进来了，大体形成了金融市场。

第九是建立资本市场的改革。上世纪80年代一些企业开始试行了股份制，后于1990年建立了深圳和上海两个证券市场，于是中国有了资本市场。

这些改革在解决农民的温饱问题、缩小城乡差距方面，发挥了重要作用；乡镇企业快速发展和个体私营经济的发展创造了大量就业机会；建立特区和沿海地区开放吸引了外资，促进了对外贸易，促使外贸迅速发展起来，成为推动增长的一个因素。

从上世纪70年代末到整个80年代改革期间，经济增长和居民收入增长进入了快车道。1978~1990年，年均经济增长率9.2%，居民收入年均增长8.8%，是中国有史以来老百姓收入增长最快的时期。

上世纪90年代的改革有两个标志性事件：一是1992年邓小平方淡讲话，二是1992年召开了中共十四大。1992年邓小平视察南方，发表了著名的“方淡讲话”，其中有震撼力的两句话是，“只有改革开放才能救中国”、“谁不改革谁下台”。这得到了大部分地方政府及民间各界的广泛支持和积极反响，促使改革重上轨道。1992年下半年召开了党的十四大，明确了改革的方向是建立社会主义市场经济体制。

1992年后，经济方面发生了积极变化。

第一，1992年以后对民营经济发展的制度障碍、政策障碍减少了，民营经济重新获得了较快的发展，市场经济以其自身的逻辑继续扩展。

第二，1994年实施分税制改革，建立了一套较规范的税收体制，解决了中央财政紧张的问题。

第三，住房改革。改革前城市居民没有自己的房产，从上世纪80年代开始试点，90年代推广，把企业职工、机关干部住的公房以很低的价格售出，从此城镇70%~80%的居民有了自己的财产。

第四，国有企业改制。上世纪90年代中期，中小型国有企业全面亏损，成沉重负担，中央决定“抓大放小”，对大企业加强管理，并推进了股份制、公司制改革。对经营不善的中小型企业采取租赁、重组、出售直至关门倒闭等措施，很多僵尸企业被淘汰掉或改制为民营企业。从1996年到2000年，国有工业企业总数从11万户下降到5万户，但改革后经营状况大幅度改善，利润总额从400亿上升到2400亿元。

第五，社会保障体系自上世纪90年代开始建立，此后覆盖面逐步扩大。建立全面的社会保障体系是形成现代市场经济体系的不可缺少的部分，有重大意义。

2000年后的改革

2000年代的改革中特别重要的有如下几件事。

第一，中国于2001年加入了世界贸易组织（WTO）。从此中国成为国际分工体系的平等成员，世界大门对中国打开，这是一个重大的变化。

第二，取消了农业税和农村相关收费。2006年国务院取消了农业税和相关收费，又增加了对农民的种粮补贴，对农村居民是非常重要的改变。

第三，政策调整促进了城市化发展。以前的城镇化政策强调“积极发展小城镇和小城市，严格限制大城市的规模”，2000年左右进行了政策调整，变成“大中小城市和小城镇协调发展”。此后城市化速度明显加快，城镇化率在此10年间从36%上升到了50%。

第四，扩大了社会保障覆盖面。2000年，城镇基本养老保险覆盖1.3亿人，到2010年扩大到3.6亿人，城镇基本医疗保险覆盖4.3亿人，覆盖面扩大到非就业城乡居民。

在2000~2010年这十年间，经济继续保持了年均10.6%的高速增长，居民收入年增长率8.2%。最主要的原因是中国加入了WTO以后，出口增长加快，10年间年均出口增长20%，强有力地拉动了经济增长。另一个原因是城市化发展加快对经济增长产生了显著的带动作用。

在这期间，政府加大了基础设施的投资力度，高速公路、高速铁路快速发展，也对经济增长做出了一定贡献。

在经济高速增长的同时，也出现了若干问题：

第一，腐败越来越严重。第二，收入差距继续扩大，基尼系数从0.41上升到0.48，进入了世界上少数收入差距特别大的国家行列。第三，国有投资大幅度地增长，政府配置资源强化，对市场的干预在增加，影响了经济效率。第四，货币政策保持了持续宽松，导致债务杠杆率大幅上升，金融风险加大。第五，投资率上升，消费率下降，投资效率显著下降。第六，产能过剩越来越严重，经济结构失衡变成一个突出的问题。

十八大以后加大了反腐力度，对腐败蔓延起了显著的遏制作用。2013年的中共十八届三中全会决定提出“市场要在资源配置中起决定性作用”，该决定包含60项改革措施，具体有300条以上。这些改革措施具有重要的意义，目前部分领域的改革有推进，但还有不少改革措施在等待落实。

这期间一个积极的变化是收入差距扩大趋势有所抑制，基尼系数最高的时候（2008~2009年）达到了0.49，近几年略有下降，在0.46~0.47之间波动。

未来改革着力点和中国经济展望

（一）政府改革。

过去有一种说法，所谓中国模式或者说中国特色，就是由政府来集中力量办大事；我们的政府是强政府，可以把全社会的资源集中起来办大事，所以比市场经济国家发展更快。这个道理对吗？改革以前政府几乎集中了全部社会资源，但只换来了中等速度的发展，而且老百姓的收入是长期低增长的，二十几年生活没有明显改善。改革以后转向了市场经济，放手让民营经济发展，增长才进入了高速轨道。所以，把中国特色或者叫做中国模式概括为集中力量办大事，是一个片面的概念。在改革期间，对经济增长最主要的贡献是市场的贡献，是民营经济快速发展做出的贡献，这是第一位的，政府也起了作用，如基础设施投资，修了高速公路，建了高铁网，这些对经济确实起了不小的作用，但是不能把政府集中力量办大事当作中国的主要或唯一特点，否则中国就不是市场经济国家。而政府改革主要面临以下三个方面的问题：

第一，理顺政府和市场的关系。目前我们面临的很严重问题是政府和市场的关系没有理顺，各级政府常常还是GDP导向，为了提高GDP增速用行政的力量扩大投资，替代市场，干预市场，干预资源配置，造成过度投资，带来了低效率，反而影响了经济健康增长。这是政府和市场的关系没有摆正确造成的问题。因此政府需要推进改革，首先需要改善政府与市场的关系。

第二，政治体制改革和建立反腐败的制度基础。反腐确实取得了很大的成效，但是体制弊病没有根本消除，权力过度集中，行政透明度低，缺乏民主监督，腐败仍然有制度基础。这是需要改变的。十八届三中全会提出要“深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。现在有一些进展，但还没有看到重大突破。未来面临的一个重大问题仍然是把权力关进制度的笼子里。

第三，政府职能转变。政府在物质基础设施投资方面进展迅速，但是社会基础设施建设仍然不足，比如公共医疗、教育、户籍制度、收入转移支付等制度建设，也包括建立一套法治体系。突出的问题是行政改革长期滞后。近期需要做的是政府职能转变，向服务型政府转型，把政府和市场之间的关系理清楚，把资源配置交给市场，在市场失效的那些领域政府要承担主要责任，包括公共服务、社会保障、收入再分配、基础设施建设、法治建设、推进科技进步等。

（二）宏观政策。

货币政策长期宽松的状况必须改变。近期有好转，2017年M2增长率终于从过去的每年百分之十几降到8.2%，虽然仍高于GDP增长，但比以前显著放缓了，这是一个积极的变化。这个改变如果能够持续下去，未来有望避免重大的金融风险。

（三）产品市场的改革。

在这方面，虽然市场早就在发挥主导作用，而且民营经济对增长做出了巨大贡献，但是仍未充分实现公平竞争。一些产业部门垄断程度还较高，竞争性企业负担还偏重，政府的审批、干预偏多。近期在减少政府审批方面有进步，但还有很多没有解决的问题。例如在不同类型的企业间，如国企和民营企业之间，大型企业和小企业之间，还没有做到事实上一视同仁、公平竞争。

（四）要素市场的改革。

未来要素市场的改革要解决股市到底是资本市场还是赌场的问题。在房产市场上，要解决房子是用来住的不是用来炒的这个问题。目前土地市场是由各级政府垄断，土地制度改革需要推进，要解决政府独家征地、独家卖地，还是由市场来配置土地资源的问题。

十八届三中全会说了，要形成城乡统一的建设用地市场，农村集体建设用地可以直接入市，农民宅基地可以流转。但是这些方面还有种种限制，改革进展非常有限。在银行体制方面，现在还是大银行主导，行为还不完全市场化，进入门槛太高，小型民间金融机构没有发展起来。这妨碍了小微企业融资和发展。在投资领域，政府参与过多。整体来看，要素市场发育仍然不良，影响了资源配置效率，也影响了收入公平分配。

（五）国有企业改革。

过去国有企业职能定位不清楚，比如在竞争性领域，国有企业应该是扮演一个平等竞争者的角色，还是单独强调国有企业要做大做强？竞争性领域的关键问题就是实现公平竞争、优胜劣汰，谁做得好谁就有理由做大做强，谁效率低就需要改革，再不行就淘汰。

在天然垄断性领域，国有企业要发挥重要作用，但并不是说国企垄断就不是垄断了，国企如果不能摆正企业和公众利益之间的关系，同样会造成严重的问题。因此，不光需要政府监督，还需要社会监督。此外还要防止和减少行政性垄断。

在公益领域，像医疗、教育，还有很多课题需要破题，要让公益性企业或者公益事业单位回归公益，但同时还要防止官僚化、行政化的趋势。这些领域也需要引进竞争机制，让民营企业进入，两条腿走路。这可以推动公立机构提高效率。

（六）公共服务和社会保障。

这方面已形成了一个大体上全面覆盖的体系，但要注意城镇里仍然有三分之一的居民没有城镇户口。这些新城镇居民，即“农民工”，长期在城市里打工，但多数不能入籍，大部分没有纳入到城镇的社会保障体系，这是重大缺失。户籍改革已经取得进展，但需要加快。

目前公共服务和再分配体系仍然还有很多缺失，公共服务均等化还有待推进。这些方面如果不推进的话，就没有办法实现一个公平、有效、合理的分配。

（七）财税体制改革。

在税制改革方面，需要实现更公平的赋税。如居民的个人所得税、工薪所得税是累进的，从3%到45%，而资本所得、财产所得、偶然收入税率都更低。我们一直要说实现所得税的综合计征，但这一点到现在没有做到。公共资源的管理有待改善，政府支出结构有待改善，特别是政府支出的重点需要从投资转向服务于民生。积极财政政策的重点也要转到民生方面。

（八）改革的落实。

现在有很多改革虽然已经写在文件里了，但落实还有很长路要走。市场决定资源配置在很多方面很多地方还没有完全落实。如果改革只有顶层设计，没有基层创造和社会各界的广泛参与，难以获得成功。依法改革道理上是对的，但是改革如果没有先行先试，依法改革能走得出去吗？法律不改，改革可能走不出去。可是如果先改法律，没有社会实践，没有社会各阶层的积极参与，光靠顶层设计和少数法学家参与，这样的改革也难推进。

（九）未来的增长趋势。

我们在考虑若干制度和政策因素影响的条件下对未来增长进行了预测。根据模型分析的结果，设定了三个场景。一个是常规场景，基本按照过去几年的趋势进行外推，假定仍然只有局部的、部分的改革，货币政策只有小幅度的调整，但做不到去杠杆。第二个是危机场景。假定像前几年那样杠杆率还在继续大幅度地上升。第三个场景假定加快几个关键领域的改革和政策调整：其一是货币政策恢复中性，经过几年时间转向去杠杆；其二是通过改革和政策改变引导消费率和投资率调整，使消费率回升到66%左右，投资率逐步降到34%左右；其三是政府对市场的过度干预和政府膨胀趋势受到约束。三种场景模型演算得到的结果差异非常大。

按照改革和调整的场景，我们到2030年人均收入可以达到2万美元，中国可以成为一个高收入国家。

按照常规情景，未来只能达到中速增长，2030年我们还处在中等收入国家和高收入国家间的边缘地带，可能仍然低于中等收入国家上限。

按照危机场景，未来平均增长至多保持在3%，到2030年仍然是一个相对偏低的中等收入国家。

这三种不同的情况都与未来的改革和政策调整有密切的关系。如果改革推不动，实际上还有可能向反市场的旧体制倒退，社会有可能两极分化，使得结构失衡常态化，增长逐渐停滞。如果改革能够推进，中国还有巨大的增长潜力，2030年以前中国可以顺利加入高收入国家行列，也可以成为一个更加公平、和谐、充满活力的社会。总之，改革是大家的事，需要全社会共同努力才能推进。

（作者系国民经济研究所副所长、研究员，文章原载于《新金融》2018年第7期，本文有删节，获作者授权）

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