机构改革“靴子落地”，有部门已着手平衡有序推进

机构改革“大年”到来之际，一则重磅消息引起全社会关注。

2月24日，中共中央政治局召开会议，听取了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》稿在党内外一定范围征求意见的情况报告，讨论了《深化党和国家机构改革的方案》稿，决定根据这次会议讨论的意见进行修改后将文件稿提请十九届三中全会审议。

有消息称，在2018年全国两会上，新的政府机构改革方案将提交全国人大审议。

新一轮改革的总目标是建设人民满意的服务型政府，推进国家治理体系和治理能力现代化。摄影/章轲

生态文明领域改革首当其冲

根据新华社24日披露的消息，此轮党和国家机构改革，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，是加强党的长期执政能力建设的必然要求，是社会主义制度自我完善和发展的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标、建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必然要求。

而改革就是为了“下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端，更好发挥我国社会主义制度优越性”，与新时代新任务提出的新要求、统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求相适应，与实现国家治理体系和治理能力现代化的要求相适应。

与以往机构改革不同，此轮机构改革由国务院部门，扩大到“党和国家”，改革的范围和力度巨大。在具体的改革内容上，也不仅仅是“合并同类项”，而是更有前瞻性，起到引领社会发展的作用。

按照党的十八大首次提出“五位一体”总体布局，生态文明领域的改革首当其冲。

多年粗放发展，“边污染边治理”的老路虽早已步入穷途，却始终辟不出新径。细究之下：自然资源资产产权不清，无法从源头上避免生态环境破坏；不同区域、部门诉求不一，国土开发和保护无法形成“一张蓝图”；生态补偿机制不建立，污染者、保护者各有所求难成“一条心”。

据新华社报道，在这一领域的改革中，统筹推进“五位一体”总体布局，深入推进生态文明体制改革，绝非几个地方、几个部门所能为，必须通过党中央集中领导和统筹，形成科学、长远、跨区域跨部门的顶层设计，展开全面、系统、有步骤有分工的工作部署。

从研究问题到制定方案、从谋划设计到协调推动，生态文明体制改革始终在党中央“一盘棋”部署下推进。在习近平总书记亲自主持下，2015年的两次中央政治局会议，审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，形成了生态文明体制的纲领性架构，自然资源资产产权制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等四梁八柱，也就此锁定。

在十八届三中全会上，习近平就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会作说明时曾指出，“山水林田湖是一个生命共同体，……用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”

习近平指出，“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”

在2月2日召开的2018年全国环境保护工作会议上，环境保护部部长李干杰表示，今年要“全力做好生态环境监管体制改革工作”。他说，机构改革是党中央、国务院顺应时势作出的重大决策部署，是加快建立生态文明制度体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。“要切实提高政治站位，自觉增强‘四个意识’，按照国家统一部署，做好部门机构改革有关工作，确保各项工作平稳有序积极向前推进。”

此外，据第一财经记者了解，在2018年全国交通运输工作会议上，交通运输部部长李小鹏明确表示，今年要“按照党中央、国务院决策部署，进一步深化交通运输大部门制改革，推动建立‘高效统一、分级负责、权责一致、运行有序’的综合交通运输管理体制。”

进入深水区，打通“中梗阻”

改革开放以来，国务院历经7次政府机构改革，形成了基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系。最近一次大力度的机构改革是在2013年。

但此轮政府机构改革后，职能越位、缺位问题依然突出，职责交叉、权责脱节、争权诿责现象依然较多。

“在大部制改革研究文献中，顶层设计不足被普遍视为改革的一个缺憾，同时被视为改革效果差强人意的重要原因。”在《公共行政评论》（2017年第四期）上，海南大学政治与公共管理学院教授徐艳晴、北京大学政府管理学院周志忍教授撰文说。

事实上，十八大以来，中央层面的改革一直不断，统计数据显示，五年间，中央层面部署开展重大改革试点127项，已完成33项、扩围25项、正常推进61项、延期或滞后4项，待启动4项，为改革探路的作用不断发挥。

但改革越进入深水区，越遭遇“中梗阻”。新华社的上述报道称，面对改革，有的口号喊得响、改革方案却迟迟出不来；有的方案出来了，却以出文件代替抓改革，没有切实行动。

在徐艳晴、周志忍两位学者看来，自2008年以来，中央政府实际上开展了两轮大部制改革。机构整合的着力点既包括职能的有机统一，从而最大限度地避免职能交叉带来的政出多门和多头管理，又包含理顺部门间的权责关系，确保机构能有效履行其职责。

但研究发现，职能转变不到位在两轮大部制改革中比较明显。上述两位学者表示，社会上普遍存在大部制改革“雷声大、雨点小”的看法，表明改革的实际推进及其效果与社会期望之间存在相当大的距离。

调查发现，一方面，党委、政府、人大、政协机构的统筹设置没有实实在在的进展。地方上出现了统筹设置党政机构的大胆尝试(顺德模式)，但由于缺少上级支持和一些体制性痼疾，改革陷入尴尬和困境。

另一方面，大部制改革的“现实版”和“理想版”之间存在较大落差，人们所期待的大卫生、大运输、大能源、大农业、大文化、大环保、大国资、大金融等既未成型，又不能形成明确的预期，从而产生了改革不彻底、不过瘾的印象。

对于即将展开的新一轮政府机构改革，中国行政体制改革研究会副会长兼秘书长王满传近日表示，随着五年来政府职能持续转变，机构设置不合理、机构之间权责不清等问题凸显出来，成为政府职能转变继续深化的制约因素和影响经济社会发展的体制性障碍。十九大报告强调行政体制改革的“统筹”，这是针对零散化、碎片化改革的弊端，适应全面深化改革的要求提出的改革新方法。

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