机票退改签顽疾缘何久治不愈

专家称，矫正不公平交易规则需倚仗司法力量

我国民航退改签费用乱象之所以久治不愈，主要原因在于，政府希望放活市场，但航空公司与机票销售代理企业却借此谋求自身利益，根治该顽疾，还需要强化市场竞争和加强监管

法治周末记者 罗聪冉

“即便乘坐飞机出差、旅游已是家常便饭，但每次购买机票时还是战战兢兢的，会反复确认自己的行程时间，因为机票的退改签费用往往很高，很多时候甚至不能退也不能改，一旦行程遭遇变化，机票钱就白白浪费……”北京消费者李女士谈道。

其实，对机票退改签乱象倍感焦虑的不单是李女士一人。4月24日，江苏省消费者权益保护委员会（以下简称“江苏省消保委”）发布的《江苏省消费者飞机票退改签情况调查报告》（以下简称《报告》）显示，目前，机票退改签费用总体较高，甚至有商家的退票费为票价3倍以上；此外，行程、票价相同，不同航空公司退票费却相差一倍；特价机票基本不退不换。很多用户都对此颇为不满。

据了解，此次《报告》调查对象为南方航空、东方航空等8家航空公司，以及携程旅行网、去哪儿网、飞猪旅行网、艺龙旅行网等7家互联网机票销售平台。

一时间，机票高价退改签的问题引发舆论关注。5月4日，中国民航局对外作出回应，已责令民航华东地区管理局、中国航空运输协会协同江苏消费者权益保护委员会进行调查，对确有违反民航法律、法规等行为的销售代理人，将予以严肃处理。

事实上，近年来，市场上机票退改签规则混乱、退改签费用居高不下，已经成为民航业内老生常谈的顽疾。缘何此顽疾久治不愈，业内观点认为，这背后既有航司原因，也有部分中小代理采取不规范的措施有关。

　　退改签费用畸高 应有限制

“代理商太坑了，从香港到底特律的经济舱机票，买的时候花费5100多元，改签费却收5200多元，我已经提前两个月申请改签，而且还是计划把出发时间改签成半年以后，为什么费用会这么高呢？”谈起最近的一次购票经历，消费者黄英（化名）就气不打一处来。

黄英的遭遇并非孤例。《报告》显示，参与调查的消费者中，有79.6%消费者有过退改签的经历，其中，30.7%表示提前很早改签但仍然被要求收取高额改签费用，23.5%遇到过退票费用比机票价格高的问题，22.7%遇到过代订机票网站收取的退票费高于航空公司官网的退票费的情况。

其中，此次在线下抽样调查中发现有一例样本，其退票费用是机票价格3倍以上——在飞猪上，从南京到香港，供应商北京正橹航空服务有限公司提供的机票价格为900多元，但起飞前24小时前退票费为3000元，起飞前24小时后退票费3800元。

北京市法学会旅游法学研究会副秘书长李广向法治周末记者介绍，目前机票退改政策没有统一的标准，均由各航空公司或航空代理人自行确定。航空公司或航空代理人在确定退改政策时，一般均会根据机票的舱位等级、折扣程度、预售期限等因素，结合自身的收益管理，规定不同的政策。这就导致了在市场上消费者会看到不同的航空公司政策，甚至是同一航空公司不同的预售期或折扣机票都会有不同的退改政策。

“退改政策的不统一是很正常、很合理的市场现象，是民航市场供需关系博弈的市场平衡结果。不正常、不合理的，是畸高的退改费用以及不公开、不透明的退改损失的标准。”李广谈道，乘客购买机票后要求退票或改签，可以视为一种违约行为，理应承担相应的违约责任。但是，违约责任也有相应的限制条件，合同法和最高法发布的合同法司法解释中，对畸高的违约金进行了具体的限制。因此，如果航空公司或机票代理机构规定的违约金比例畸高，消费者是有权利向法院请求予以减少的。

5月4日，飞猪相关负责人向法治周末记者介绍，飞猪国内机票严格按照航空公司标准进行退改签，之所以出现前述退票费远高于票价的现象，是因为商家将规则写错所致，如果实际发生退改行为，是不可能收取超过票价的退票费的，目前，已要求商家将产品整改好后再上线。

　　特价机票不退不换是霸王条款

除了退改签收费高之外，特价机票不退不改签，也是消费者经常遇到的情况。记者在多家OTA平台上看到，一些3折左右的机票显示仅退机建燃油费、不可签转。

消费者樊刚（化名）最近就正在为这件事闹心。樊刚称因出差需要，他在艺龙旅行平台买了一张4月19日从天津到海口的机票，折扣为3折左右。后因事情有变，便于4月11日提出想要更改延后到6月22日的同一航班机票。不过，厦门航空公司客服回复称，根据公司规定，折扣票不能退票也不接受改签，如行程发生变化只能重新购票。

“我的改签行为给航空公司造成的损失，我可以承担，但是航空公司单方面就规定不退不改，对消费者来说不公平。”樊刚不满道。

《报告》指出，商家就高折扣特价票不予退改签给出的理由是退改签时，票价已调整至低折扣甚至是无折扣机票，消费者的退票使得商家可能失去了再销售的时机，因此不得退改签。但是如从消费者的角度来看，如将该高折扣机票仍作为特价机票销售，因其价格优势仍可以销售，航空公司并无损失，甚至可以通过适当降低折扣率，还会有盈余。《报告》建议管理部门，一方面，要规范特价机票的范围，另一方面，不得规定严重侵害消费者权益的不公平格式条款：“特价机票不得退改签”等。

李广认为，很多航空公司或机票代理机构的政策均以“机票售出不得取消、不得改签”等进行表述，剥夺了消费者变更和取消航空运输合同的权利，涉嫌构成霸王条款。

不过，一位不愿具名的航空公司工作人员坦言，退改签政策是对于航空公司、消费者共同的约束行为：就特价机票而言，航空公司付出了远期收益机会，消费者付出的是远期日期不能改动的机会。一旦取消“特价机票不得退改签”，航空公司的机票更容易被黑代理抓取，但退票时又不付出任何成本，形成大量的虚占座位，直接导致普通消费者买不到低价机票。

对此，江苏省消费者权益保护委员会副秘书长居上在接受法治周末记者采访时表示：“我们认为收取适当的退改签费用，消费者可以接受，但不区分情况就规定特价机票不得退改签，则排除了消费者权利，加重了消费者责任，违反了消费者权益保护法和合同法的相关规定，属于严重侵害消费者权益的不公平格式条款，应当改正。”

　　规则缺乏下由各航司单方决定退票费

据了解，1996年施行的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》曾就退票收费情况作了具体规定，如旅客在航班规定离站时间24小时以内、两小时以前要求退票，收取客票价10%的退票费等。

不过，《报告》显示，在2004年中国民用航空总局第124号《中国民用航空总局关于修订〈中国民用航空旅客、行李国内运输规则〉的决定》删除了上述相关规定，因此，目前国内并没有统一的退票费用规则，实际操作中都由各航空公司单方面决定。

记者注意到，南方航空运营的微信公众号“南航电商头条”于5月4日作出回应称，航空公司制定客票退改签条件时均严格遵循民航局1996年制定的规则及2004年公布的修订决定，总的来说遵循商品价值规律，即机票折扣率越高，退改费率越高，并在此基础上尽可能均衡旅客权益和航空公司风险。一直以来，南航国内客票退改签规则同等适用于所有渠道。之所以产生“天价退改费”，是因第三方代理擅自修改航空公司客票退改收费规则，同时没有充分履行告知旅客的义务，从旅客退改签环节中恶意赚取不正当收入。

上述不愿具名的航空公司工作人员也告诉法治周末记者，消费者认为退改签费用高，往往是“黑代理”或者是OTA将机票与其他产品捆绑后，自行制订的退改签费用，不代表航空公司；另一方面也和消费者在订票时，没有仔细阅读订票规则有关。

中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮介绍，目前，民航现行的通常做法，是由航空公司将其退改签的规则在运输条件中予以明确，报民航主管部门审查备案并公示，之后作为航空旅客运输合同的主要内容。但现阶段，往往就是航空公司只要备案、公示就了事，在定价过程中没有严格依照我国价格法等法律法规履行听证程序。

“我国民航退改签费用乱象之所以出现且久治不愈，主要原因在于，政府希望放活市场，但航空公司与机票销售代理企业却借此谋求自身利益，甚至出台霸王条款。”张起淮表示。

　　建议盘活市场与加大监管力度并举

针对机票退改签乱象，张起淮建议，民航局要承担起部门责任，物价部门、国家工商部门等监督部门应加强监管；此外，要发挥多元化调解机构的作用，通过调节和裁定，让一些不合理的典型案例得到处罚和处理。

江苏省消保委则建议参照1996年《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》就退票费规定一定的幅度比例，方便各航空企业参照。

不过，民航资源网专家韩涛向法治周末记者表示，民航局后来之所以放开权限，对退改签没有作统一规定，是市场经济和市场多样化的决定；如果要求市场主体参照行业主管部门规定的固定数值制定标准，不符合市场原则，也不利于航空公司以及航空公司和其他交通经营者的公平竞争。

“政府在这些具体市场行为上，只用宏观上给予法规、航规的约束，设定一个上下限，航空公司在该范围内充分竞争，根据不同的运营模式提供给消费者更多的选择，如果某家航空公司做得不合理，也会遭到消费者用脚投票。”韩涛说。

另外，韩涛认为，行业主管部门也应对下游代理进行管理，因为航空公司与OTA平台、代理商之间是合同关系，航空公司没有执法权，无法约束违规代理行为。而在“提直降代”背景下，高价退改签的乱象，往往是部分代理商“不择手段”谋求利益所造成。

李广也持相同观点，他认为，目前迫切需要的，不是政府制定规则去约束企业行为，而是消费者或消费者组织要勇于和善于使用司法的力量去矫正不公平的交易规则。

记者了解到，江苏省消保委对以上15家涉事企业启动了约谈程序，预计在5月中旬进行正式约谈。居上表示，希望各企业和主管部门能兼顾各方面利益诉求，制定统一合理的机票退改签标准规则，促进市场公平有序，切实保障消费者合法利益。

记者了解到，目前，携程、飞猪、同程艺龙等企业先后宣布，将加强平台对机票退改签业务的管控，确保与航空公司相关规定一致。

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