探索宅基地“三权分置”，农村土地制度改革步向深入

在全面深化改革的背景下，农村集体土地制度的改革，无论是理论层面，还是实践层面，正在逐渐走向深入。

据新华社报道，1月15日，国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上说，中央农村工作会议提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。

“三权分置”的制度创新

一直以来，土地制度问题都是我国“三农”领域改革的重点，也是难点。

随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量转移进城，到二、三产业就业，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，为顺应这样一个发展现代农业的趋势，和农户保留承包权、愿意流转经营权的需要，就有了“三权分置”的制度创新。

业内评价，这一制度安排的巧妙之处就在于，实现了三项权利的平衡。一方面在坚持农村土地集体所有的制度框架下，另一方面又稳定了农户承包权，放活了土地经营权。

如今，能够巧妙实现权利平衡的“三权分置”这一制度创新，正在从承包地制度，延伸到宅基地制度。

从农民对宅基地享有完全的所有权，到“两权分离”下的宅基地所有权归集体所有，农民只享有使用权，中国的宅基地制度也历经了跟承包地颇为相似的变革。

宅基地制度复杂而严密，简单概括有几点原则：一是宅基地为集体所有，农户只拥有使用权；二是“一户一宅”，一家农户只能使用一处宅基地；三是排他性原则，只有集体经济组织的成员，才有资格申请宅基地，且“无偿获得”，而非集体成员没有资格申请宅基地。

对于这一套制度体系所要承载的社会目标，中国人民大学教授刘守英曾在接受第一财经记者采访时表示，其一是保障农民居住，其二是严守耕地红线，其三是稳定社会、稳住农民。但是，在农民向城镇、向新村流动过程中不能依法平等落地的制度安排，只能保证农民在原村民小组内不失地、不失所，在发展中就很自然地牺牲了宅基地的财产性和效益性。

随着农村人口的进城务工和落户，出现了农村宅基地的大量闲置，再加上乡村旅游的兴起，出现农家乐、民宿等新业态，原有的宅基地制度受到了挑战。换句话说，就是宅基地的资格主体与农房的使用主体分离，有宅基地使用资格的农民不再在农房居住，而想使用农房的非集体成员却没有资格申请宅基地，建设农房。