地方政府“预算偏差”现象的启示

今年上半年，笔者为一个学术研究项目从《中国财政年鉴》收集、整理了全国31个省、自治区、直辖市政府从2009~2014年每年的预算与决算数据。作为这项学术研究的一个副产品，笔者发现我国地方政府存在系统的“预算偏差”现象，即：每个地方政府每年的预算收入几乎无一例外地低于其当年的决算收入，而每个地方政府每年的预算支出也几乎无一例外地高于其当年的决算支出。

笔者认为我国地方政府存在系统的“预算偏差”现象至少有三点启示意义：

首先，这意味着我国地方政府的预测能力还是不错的。我们可以合理地揣测，系统的“预算偏差”现象之所以能发生，是因为各地方政府首先能比较准确地预测其决算收入与决算支出，然后再有意把其预算收入设得低于其准确预测的决算收入，把其预算支出设得高于其准确预测的决算支出。

第二，这意味着我国地方政府可能具备编制中期乃至长期预算的能力。我国地方政府的预算以年度预算为主。国内曾提出过编制中期预算，但目前尚未有什么进展。进展不大的一个主要原因是认为我国地方政府的预测能力不够。但如前所述，系统的“预算偏差”现象意味着我国地方政府的预测能力还是很不错的。

最后，适当增长预算窗口期，对减少我国地方政府普遍存在的预算外行为、降低财政风险可能会有帮助。伴随着2008年的经济刺激计划，我国地方政府融资平台无论在数量上还是在规模上都急剧扩张，因地方政府融资平台的急剧扩张而造成的财政风险从2010年开始引起了市场和中央政府的强烈关注。作为应对，我国转而提倡PPP（政府与社会资本合作），并在国内掀起了一轮PPP大潮。从某种意义上讲，地方政府融资平台可以看作是缺乏监管的PPP，两者之间并没有什么本质区别。特别地，两者都是地方政府的预算外行为，也都会造成财政风险。

预算外行为之所以对地方政府有吸引力，有两个主要原因：一个原因是我国地方政府发展经济的动机很强、热情很高，另一个原因是政府的预算窗口期一般短于资本预算的窗口期。显然，适当增长预算窗口期有助于缓解第二个因素，引导地方政府把预算外活动纳入预算内，因而有助于减少我国地方政府普遍存在的预算外行为、降低财政风险。这与通过加强对预算外行为的监管以降低财政风险是相互补充的。（作者单位：上海财大公共政策与治理研究院）