郑秉文：养老保险顶层设计已确定，全国统筹未实现(2)

郑秉文：统筹层次难以提高的根本原因是政府的道德风险。在现行制度之下，统筹层次主要以县市级为主，提高到哪一层，哪一层的压力就越大，所以，哪一级政府也不愿在“我”这个层次上实现统筹。

例如，2007年发布的劳社部发3号文规定必须提高到省级统筹，但规定的具体标准跟今天的情况差不多，没有真正实现省级政府层面的大收大支，只是规定了6条标准，比如建立省级调剂金、统一费率等。10年后的今天，所谓的全国统筹还是用建立调剂金的办法代替了。

这样变通的原因可能依然还是存在某种担心：全国统筹之后，下级政府由于对养老保险的收支平衡不再担负责任，一方面有可能会增加领取人数，增加基金支出;另一方面也可能降低征缴的积极性，减少资金收入。这“一多一少”可能会导致制度收支出现逆转，到时可能需要更多的中央财政补助来填补缺口。

统筹层次低听上去不好听，但很“实惠”，就像是臭豆腐，闻着臭，吃起来香。比如，统筹层次低可以激励基层多收费，这是统筹层次的一个“制度红利”。在县市统筹为主的情况下，基层有动力多收费。

基层多收费的做法有很多种，多年来，主要体现在“补缴、预缴”等这些非正常缴费上。从历年养老保险基金的收入状况来看，非正常缴费收入平均占到了养老保险基金收入的12%左右。例如，2010～2015年，非正常缴费所在比例先是从2010年的11.72%上升到2011年的13.60%。此后逐年下降，到2014年已经下降至9.68%，但到2015年又小幅反弹至10.22%。

然而，通过非正常缴费来增加制度收入是一个饮鸩止渴的办法。短期来看增加了12%的收入，但长期来看扩大了制度的风险，因为通过一次性趸缴的方式进入养老保险制度的群体里，绝大部分是大龄劳动者，在各种优惠的激励下，他们缴纳的费用很少，只够领取几年的，但从平均寿命来看，他们生命周期还有十几年，这个缺口就推向了未来，留给了他们的子孙后代，这等于是留给了制度，当地政府的当期收入虽然得到了扩大，但却把包袱留给了下届政府。

第一财经：您认为中央政府和地方政府的道德风险是全国统筹难以实现的根本原因?