全国人大代表：我国超大城市仍有较大发展空间

新型城市化战略的人口布局应选择是以大城市(群)为主体，还是以中小城市和城镇为主体呢?

3月2日，全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授做客中国经济网2017两会特别报道节目，他在今年的两会建议中提到，推进新型城市化应该以大城市(群)为主体形态。其中，特大和超大城市是城市群的核心，“大城市不凸起，中小城市上不来，城市群就没有竞争力”。

我国超大城市仍有发展空间

蔡继明提到，从人口密度和经济承载力看，我国超大城市仍有较大发展空间。

以人口规模计，当前全球六大都市区为东京都市区、首尔都市区、上海市、孟买都市区、墨西哥都市区、北京都市区(不含生态涵养发展区)。北京都市区、上海市分别为3535人/平方公里、2583人/平方公里，位居倒数第一、第二位，明显低于其他都市区4000-5300人/平方公里的水平。

从经济承载力看，决定一个城市人口集聚规模的关键是城市经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距。全球大多数城市的经济份额占比与人口份额占比的比值多处于1.0-1.4区间，而北京、上海均高达2以上，这意味着收入差距的作用将引致外来人口不断净流入。

与国际相比，我国特大和超大城市数量明显偏少。

蔡继明在建议中称，国际上1000万人以上的城市有24个，对应人口约59.7亿，与对应人口的比例为0.40：1;而我国1000万人以上的城市为4个，与对应人口的比例仅为0.29：1。考虑到我国总人口规模巨大，而国外人口因国家众多而分割，我国1000万人以上的城市数量应达10个以上。

此外，在城市化中后期，人口向大城市(群)集聚是普遍国际现象。

在美国，人口从20世纪中期开始明显向大都会区集聚。在日本，人口从开始的向东京、大阪、名古屋三大都市圈集聚，在1970年代开始变为向东京圈集聚。在韩国，首尔圈人口占比持续上升，从1955年的不到20%增至当前的约49%。蔡继明表示，虽然当前北上广深等特大和超大城市的城市化率已经高达80%乃至90%以上，但是城市化率从来不是一个区域概念，而是一个全国概念。特大和超大城市理应继续大力吸纳农业转移人口，为全国的新型城市化战略做出贡献。

“大城市病”的原因

对于当前国内出现交通拥堵、空气污染等“大城市病”，蔡继明认为主要原因在于城市规划和治理。

比如，北京、上海的人口分布失衡、核心区域人口过密。

蔡继明表示，北京、上海的人口分布的区域差异很大，核心区域与郊区的人口密度高达数十倍。作为北京的核心区域——五环内，上海的核心区域——外环内，均分别集聚了区域内接近一半的常住人口。与面积接近的韩国首尔市、日本东京都区比较，北京、上海的核心区域人口过密明显。当前，北京五环内、上海外环内人口密度分别为1.58万人/平方公里、1.70万人/平方公里，而首尔市、东京都区为1.58万人/平方公里、1.45万人/平方公里。这意味着北京、上海核心区域人口密度已经偏高，需要严格控制。

其次，北京、上海交通拥堵的主要原因是轨道交通建设滞后。

蔡继明表示， 当城市人口规模超过一定水平时，城市交通情况与城市布局、城市交通设施水平及城市管理能力等更为相关，而不是人口规模。日本东京圈轨道交通出行比例接近60%，而北京不到25%。原因在于北京市轨道交通运营里程较短，路网密度明显较低，北京、上海的轨道交通路网密度仅相当于日本东京圈的1/3。在汽车数量上，东京圈民用汽车1413万辆，远高于北京的535万辆和上海的282万辆。东京圈通过大力发展轨道交通、并在核心区域收取高额停车费来降低汽车使用。

放开人口规模限制

北上广深津的“十三五”规划中都提出了控制常住人口规模的目标：北京，2300万;上海，2500万人以内;广州，1550万;深圳，1480万;天津：1350万。

蔡继明认为，应该取消超大城市人口总量控制政策。

蔡继明表示，一方面，特大、超大城市的积分落户政策应着眼于调整人口分布，而不应成为控制人口总量的手段。另一方面，城市化率是一个全国性的概念，特大和超大城市不能仅仅满足于本地区的城市化水平，而应根据其资源禀赋，继续吸纳更多的外来人口，为全国新型城市化战略做出应有的贡献。

此外，蔡继明还提出，应根据常住人口增长分配新增城市建设用地指标。

蔡继明称，2006-2014年，20万人以下城市城区常住人口减少4%，但建成区面积却增长了21%;与此同时，1000万人以上城市的土地供应明显偏少。

蔡继明认为，应按照2016年12月的中央经济工作会议的精神，落实人地挂钩政策，根据人口流动情况分配建设用地指标。特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。

从2015年开始，我国启动了城市群规划编制工作，经国务院批复同意，目前已印发了长江中游、哈长、成渝和长三角等4个城市群发展规划，北部湾和中原城市群发展规划也已编制完成。2016年11月，国家发展改革委办公厅印发了《关于加快城市群规划编制工作的通知》(发改办规划〔2016〕2526号)，明确了其余12个城市群规划编制工作安排。