三是政策碎片化甚至互相冲突，影响政策作用有效发挥。近年来，相关部门和各级政府相继出台了不少政策措施推动产业新旧动能转换，但由于部门间各自为政和缺乏统筹协调，政策效果并不理想。第一，政策设计碎片化。截至目前，国家除了对培育新产业新动能出台专门文件和批复山东省新旧动能转换综合改革试点方案外，对如何改造提升传统动能没有顶层设计，各部门、各地方只能根据自己的理解出台相关举措，导致政策缺乏系统性和碎片化。第二，部门间政策不协调甚至相互冲突。

四是高端要素支撑不足，“缺人才、缺技术、缺资金”严重制约新旧动能转换。无论是新动能培育还是旧动能改造，都离不开人才、资金、科技等高端要素。从实践看，高端要素支撑不足已经成为制约产业新旧动能转换的重大瓶颈。第一，高端人才供给短缺。如目前快速发展的云计算、大数据、人工智能、机器人等行业面临高层次复合型人才严重不足的制约，特别是大数据分析挖掘算法、大数据建模等高端人才更为缺乏。第二，创新能力不足和技术转移转化困难，企业作为创新主体的体制机制尚未建立起来，企业从事科技创新意愿和能力不足。第三，资本“脱实向虚”导致实体经济融资难融资贵。第四，要素流动不畅影响资源优化配置。

推进产业新旧动能转换的路径和建议

报告认为，培育产业新动能的核心是通过要素质量提升和优化组合，培育壮大新兴产业和改造提升传统产业，为经济持续增长找到新的引擎和动力。产业新动能的形成主要来自科技创新、需求变化、制度变革等三个方面，是以新生产要素为支撑、以创新为引领、以新技术突破和应用为主导、以需求变化为导向、以制度变革为保障的产业发展新动力。与传统动能相比，产业新动能在投入要素构成、生产经营模式、产业组织形态、利益分配方式等方面都有明显的不同。衡量产业新动能形成的主要标志是“四新”，即新技术、新产业、新业态、新模式。产业新旧动能转换具有时空并存性、渐进性、艰巨性等内在特质。

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