上海自贸区“试验田”效应显现(3)

“独角戏现象”待破解

在过去三年里，自贸区扎实推进了数百项改革措施。但随着改革逐渐步入深水区，唱“独角戏”的单个部门、单个领域改革挖潜空间已经不大，系统集成问题需要尽快破题。

2016年下半年，一家医疗企业想在上海自贸区进口牛血清，按照法律规定，需要先经卫生部门批准后，再由国检部门进一步操作。但由于有关部委在自贸区改革中暂停实施相关法律条款，国检部门因此没有了操作依据，导致进口中断。

这只是自贸区改革系统集成不到位的一个案例。“各部门的改革搞得如火如荼，但一旦进入系统集成阶段，可能就‘这里的黎明静悄悄’了。”一位上海自贸区管委会干部表示。

国际贸易“单一窗口”建设是上海自贸区的一项重大改革举措，已经覆盖了口岸通关作业全流程和贸易监管的主要环节。一位海关干部说：“我们把海关功能做到了最大限度的集成，但如何实现各管理部门‘共建共管共享’，目前没看到特别好的办法”。

“在不改变法律条文的情况下，进行货物监管制度创新，企业获得感有限。”上海社会科学院世界经济研究所国际贸易研究室主任沈玉良说，虽然海关的“先进区、后报关”等改革取得了一定效果，但与国际先进水平相比仍有较大差距。

对于系统集成改革的难度，上海自贸区建设者有清醒认知。上海自贸区管委会负责人说，自贸区改革，突出的重点就是“打造提升政府治理能力的先行区”：“我们要做的不是简单的政府职能转变，而是一种管理上的再造”。

“观望现象”须破局

压力测试是上海自贸区建设之初制定的主要任务之一。不少基层工作者认为，压力测试要谨防顶层设计与基层探索“互相观望”，避免“能改的没先改，能试的没试全”。

沈玉良说，在自贸区改革创新中，对压力测试的界定还不够清晰，未能科学认定“防风险”和“大胆试”的界限。“前几年由于对压力测试心里没底，54条扩大开放措施中，有相当部分没有项目落地；金融改革40条试点，部分领域尚未实质性启动。”

张新也认为，自贸区制度产品供给不够，当初一些要求未能完全实现。除了国家相关部委做顶层设计外，自贸区的实践有待于尽快总结出制度性成果。