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中国楼市进入“五限时代”分析称调控政策失衡(2)

2017-06-04 10:37:04    经济观察报  参与评论()人

那么,为何增长越快的城市,更倾向于朝外发展,而不是朝上发展?

周黎安研究发现,这背后有着政治经济学的故事:地方官员不仅要推动城镇化的发展,同时也关心城市的GDP和财税增长,后者是决定官员晋升的重要指标。在GDP和财税增长指标上,不同地方政府之间是竞争关系,而地方主政官员的战略选择,会决定城市扩张的空间特征。

城市用地指标是地方政府从住建部、国土资源部一级级争取下来的。周黎安说,当城市官员想发展城市时,面临“向上发展”和“向外扩张”两个选项:前者不用增加用地指标,但要对旧城进行改造,拆迁成本较高,而且在老城区建高楼可以发展金融业、服务业、高科技产业,但不可能大力发展制造业,对GDP和财税的推动力相对有限;后者需要向上级争取更多指标,要花很多的努力与上级政府谈判,但便于推动工业化和土地财政。最后呈现的结果是,发展越快的城市,越倾向于向外扩张,而不是集约使用稀缺的土地。

周黎安等人收集了省会城市、副省级城市、地级市的官员晋升数据,构造了地方官员晋升强度的指数,对上述故事提供了一定数据支持。他们研究发现,一个城市的主政官员从高激励官员换成低激励官员(hightolow)后,地块离城市CBD的平均距离更近,总体容积率也更高;另外一个城市的主政官员从低激励官员换成高激励官员(lowtohigh)后,城市向外扩张的强度也是由低到高的。

他们进一步分析发现,年轻官员更倾向于城市“向外扩张”,而年长官员更倾向于“向上发展”。年轻官员更关心晋升,更希望在GDP和财税指标上脱颖而出,有更大动力向上级争取用地指标。年长官员这方面的意愿要弱一点,也更可能选择“向上发展”。

周黎安认为,过去看到中国城市的空间扩张,背后有很多因素在起作用,这里体现的是官员的作用。他们的竞争激励塑造了他们对城市空间扩张不同的选择,使得中国的城市化、工业化与经济发展并行。因此,中国的大城市在有限的建成区面积中既有容积率偏低的住宅,又有占地广阔的工业区,相比纽约、东京,北京和上海不仅建成区面积狭小,而且工业园还占据了相当大的面积,这是中国城市发展独特的空间特征。

政府调控失衡